“Zu Recht meint das Verwaltungsgericht, dass sich diese Pflicht aus § 77 Abs. 2 GO NW ergibt, der anordnet, dass die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel erstens, soweit vertretbar und geboten, aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und zweitens im Übrigen aus Steuern zu beschaffen hat, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Daraus ergibt sich die Verpflichtung der Gemeinde zur vorrangigen Deckung der Ausgaben aus speziellen Entgelten, die lediglich auf den Rahmen des Vertretbaren und Gebotenen eingeschränkt wird. Deshalb müssen Kommunen in defizitärer Haushaltslage, wie die Antragstellerin, Finanzierungslücken bei Kindertageseinrichtungen vorrangig durch Elternbeiträge statt durch Steuern oder Kredite abdecken.”

§ 77 GO NRW Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung

(1) Die Gemeinde erhebt Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften.

(2) Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel

1.  soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen,

2. im Übrigen aus Steuern

zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen.

(3) Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.

§ 77 Abs. 2 GO NW erweitert nach dieser Rechtsprechung die Möglichkeiten der Einflussnahme der Aufsichtsbehörde gegenüber den Gemeinden. Über die Bestimmung des § 77 Abs. 2 GO NW kann die Aufsichtsbehörde auf die Gebührengestaltung sogar Einfluss nehmen, wenn es sich um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handelt.

Bei diesen Erwägungen musste das OVG Münster folgende Überlegungen anstellen bzw. das folgende herkömmliche Prüfungsmuster beachten:

Die repressive Staatsaufsicht weist jeweils verschiedene Intensitätsstufen bei bestimmten Aufgabenkreisen auf. Zunächst musste also geprüft werden, ob es sich bei der Bestimmung der Höhe der Kindergartengebühren um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung oder um eine Auftragsangelegenheit handelt.

1. Allgemeine Kommunalaufsicht bei Selbstverwaltungsangelegenheiten

Bei Selbstverwaltungsangelegenheiten kommt lediglich eine Rechtsaufsicht in Betracht. Die Aufsichtsbehörde darf hier also lediglich prüfen, ob sich die Stadt oder Gemeinde im Rahmen der Gesetze bewegt.

Als Selbstverwaltungsangelegenheiten werden die Angelegenheiten beschrieben, bei denen die Gemeinden über die Modalitäten der Aufgaben eigenverantwortliche entscheiden dürfen, die sie selber finanzieren müssen und die nur einer beschränkten Aufsicht unterliegen. Weiterhin kann noch unterschieden werden zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten. Zu den freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten gehören z. B. die Förderung kultureller Institute sowie die Förderung kultureller Veranstaltungen. Als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten werden z. B.  die Schulträgerschaft für Grund- und Hauptschulen sowie die Straßenreinigung genannt.

In Nordrhein-Westfalen führen die Bezirksregierungen die Rechtsaufsicht über kreisfreie Städte, § 119 Abs. 1 GO NW. Für Remscheid, Solingen und Wuppertal ist die Bezirksregierung Düsseldorf zuständig. Über kreisangehörige Gemeinde führen die Kreise, über die Kreise die Bezirksregierungen die Aufsicht

2. Kommunalaufsicht bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung

Für die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung ist kennzeichnend die Sonderausicht staatlicher Stellen. Hier ist § 119 Abs. 2 GO NW einschlägig. Dabei ist die rechtliche Einordnung der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung umstritten. Teilwerden sie als “unechte Selbstverwaltungsangelegenheiten”, teils als “Zwischending” bezeichnet.

Als Beispiele für Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung werden z. B. Aufgabe der örtlichen Ordnungsbehörden, Feuerschutz und der Landschaftsschutz genannt.

3. Auftragsangelegenheiten

Bei Auftragsangelegenheiten können die Aufsichtsbehörden den Gemeinden allgemeine Weisungen erteilen. Die Aufsicht ist hier nicht auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt.

Als Auftragsangelegenheiten werden die Aufgaben bezeichnet, die den Gemeinden auf Grund Gesetzes zur selbständigen Erledigung übertragen wurden. Für die Gemeinden sind diese Aufgaben grundsätzlich fremde Aufgaben.

Beispiele für Auftragsangelegenheiten sind Aufgabe n der Wehrerfassung, des BAföG, … .

Ich gehe davon aus, dass die Einrichtung des Kindergartens als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit zu bewerten ist.

Bei der Schaffung der Rechtsquellen müssen die Städte und Gemeinden verschiedene Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen beachten. Die formellen Voraussetzungen sind in Nordrhein-Westfalen in § 7 GO detailliert aufgeführt. Die Vorschriften des § 7 GO und § 2 BekanntmachungsVO sind am Ende des Textes abgedruckt.

Weiterhin müssen auch materielle Anforderungen beachtet werden.

I. Formelle Anforderungen

Ordnungsgemäßer Satzungsbeschluss

Zunächst ist für das Zustandekommen einer wirksamen Satzung ein wirksamer Gemeindratsbeschluss erforderlich. Der Gemeinrat muss beschlussfähig sein, die erforderlichen Mehrheiten müssen vorliegen etc.

Publikation

Die Satzung muss öffentlich bekanntgemacht werden, vgl. § 7 Abs. 4 und 5 GO NW sowie die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht. U. a. bedarf es einer Bekanntmachungsanordnung gemäß § 2 Abs. 4 BekanntmVO. Auch § 2 BekanntmVO ist unten abgedruckt.

Ein Fehler macht hier die Satzungen nichtig, aber: abgesehen von zentralen Fehlern können Fehler nur ein Jahr nach Verkündung geltend gemacht werden, § 7 Abs. 6 GO NW.

Aufsichtsbehördliche Genehmigung oder Anzeige

Oft ist eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erforderlich, vgl. § 7 Abs. 1 S. 2 GO NW, z. B. Bebauungspläne gemäß § 10 Abs. 2 BauGB, bestimmte Steuersatzungen gemäß § 2 Abs. 2 KAG NW und die Haushaltssatzung für den Fall der Haushaltssicherung nach § 80 Abs. 5 GO NW. Die notwendige Genehmigung ist absolute Wirksamkeitsvoraussetzung, § 7 Abs. 6 Nr. 1 GO NW.

In vielen Fällen ist aber auch nur eine Anzeige erforderlich, z. B. die Haushaltssatzung, wenn kein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist.

B. Materielle Anforderungen

Schließlich müssen gemeindliche Satzungen – insbesondere die Satzungen, die den Bürger belasten – den gesetzlichen Vorgaben entsprechen. Insbesondere müssen die rechtsstaatlichen Anforderungen – Bestimmtheit und das Übermaßverbot – beachtet werden.

Eine detaillierte Beschreibung, welche Vorschriften insbesondere zu beachten sind, würde den hiesigen Rahmen sprengen.

§ 7 GO NRW Satzungen

(1) Die Gemeinden können ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln, soweit Gesetze nichts anderes bestimmen. Satzungen bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde nur, wenn dies gesetzlich ausdrücklich vorgeschrieben ist.

(2) In den Satzungen können vorsätzliche und fahrlässige Zuwiderhandlungen gegen Gebote und Verbote mit Bußgeld bedroht werden. Zuständige Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist der Bürgermeister.

(3) Jede Gemeinde hat eine Hauptsatzung zu erlassen. In ihr ist mindestens zu ordnen, was nach den Vorschriften dieses Gesetzes der Hauptsatzung vorbehalten ist. Die Hauptsatzung und ihre Ônderung kann der Rat nur mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder beschließen.

(4) Satzungen sind öffentlich bekannt zu machen. Sie treten, wenn kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist, mit dem Tage nach der Bekanntmachung in Kraft.

(5) Das Innenministerium bestimmt durch Rechtsverordnung, welche Verfahrens- und Formvorschriften bei der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten sind, soweit nicht andere Gesetze hierüber besondere Regelungen enthalten.

(6) Die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften dieses Gesetzes kann gegen Satzungen, sonstige ortsrechtliche Bestimmungen und Flächennutzungspläne nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Verkündung nicht mehr geltend gemacht werden, es sei denn,

a) eine vorgeschriebene Genehmigung fehlt oder ein vorgeschriebenes Anzeigeverfahren wurde nicht durchgeführt,

b) die Satzung, die sonstige ortsrechtliche Bestimmung oder der Flächennutzungsplan ist nicht ordnungsgemäß öffentlich bekanntgemacht worden,

c) der Bürgermeister hat den Ratsbeschluss vorher beanstandet oder

d) der Form- oder Verfahrensmangel ist gegenüber der Gemeinde vorher gerügt und dabei die verletzte Rechtsvorschrift und die Tatsache bezeichnet worden, die den Mangel ergibt

Bei der öffentlichen Bekanntmachung der Satzung, der sonstigen ortsrechtlichen Bestimmung und des Flächennutzungsplans ist auf die Rechtsfolgen nach Satz 1 hinzuweisen.

§ 2 BekanntmVO – Verfahren vor der Bekanntmachung

(1) Der Bürgermeister prüft, ob die vom Rat beschlossene Satzung ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist. Er holt gesetzlich vorgeschriebene Genehmigungen ein und sorgt dafür, dass sonstige vor der öffentlichen Bekanntmachung zu beachtende Vorschriften eingehalten werden. Er führt einen erneuten Beschluss des Rates herbei (Beitrittsbeschluss), sofern Maßgaben in aufsichtsbehördlichen Genehmigungen das erforderlich machen.

(2) In die Präambel der zur öffentlichen Bekanntmachung vorbereiteten Satzung ist das Datum des Ratsbeschlusses einzusetzen. War ein Beitrittsbeschluss nach Absatz 1 Satz 3 erforderlich, ist auch das Datum dieses Beschlusses anzugeben; die Satzung erhält sodann die auf Grund der Maßgaben und des Beitrittsbeschlusses geänderte Fassung. Auch aufsichtsbehördliche Maßgaben, die keines Beitrittsbeschlusses bedürfen, sind, soweit erforderlich, in die Satzung zu übernehmen.

(3) Der Bürgermeister bestätigt schriftlich, dass der Wortlaut der Satzung mit den Ratsbeschlüssen übereinstimmt und dass nach Absatz 1 und 2 verfahren worden ist, und ordnet die Bekanntmachung an.

(4) Die Bekanntmachungsanordnung muss enthalten

1. die Erklärung, dass die Satzung hiermit öffentlich bekannt gemacht wird;

2. die Bezeichnung der genehmigenden Behörden und das Datum der Genehmigungen, falls solche vorgeschrieben sind; ist eine Genehmigung befristet erteilt worden, muss auch die Befristung angegeben werden, sofern sich diese nicht aus dem Gesetz ergibt; auf die Erteilung einer für die Gültigkeit der Genehmigung erforderlichen Zustimmung einer anderen Behörde ist hinzuweisen;

3. den Hinweis nach § 7 Abs. 6 der GO oder § 5 Abs. 6 der KrO,

4. Ort und Datum der Unterzeichnung durch den Bürgermeister.

(5) Die Satzung erhält in der Überschrift das Datum, unter dem die Bekanntmachungsanordnung vom Bürgermeister unterzeichnet worden ist.

Heute muss Remscheid darunter leiden.

Noch “zu besseren Zeiten” im Jahr 2004 wurde die Diskussion geführt, ob “Wetterderivate” als Maßnahmen des modernen Risikomanagements für Städte und Gemeinden zulässig sind (vgl. dazu Rechtsanwalt Rinker in der Neuen Verwaltungsrechtszeitung, 2004, Seite 1453 ff. – Heft 12 – zur Hessischen Gemeindeordnung). Als Ergebnis wurde im Hinblick auf §§ 104, 108 Abs. 2 HessGO ausgeführt:

“Städte und Gemeinden können ihr Risiko wetterbedingter Mindereinnahmen oder wetterbedingter Mehrausgaben durch den Erwerb von Wetteroptionen “hedgen”.”

“Kommunen ist hingegen nicht möglich, Wetterswaps und Wetterfutures zu erwerben.” Dies sei Folge von §§ 104, 108 Abs. 2 HessGO.

Inwieweit diese Ausführungen zu “Wetterderivaten” auf Zinsderivate auf die Gemeindeordnung von Nordrhein-Westfalen z. B. für Remscheid anwendbar sind, müsste noch geprüft werden. § 90 Abs. 2 GO NRW enthält die einschlägige Regelung:

(2) Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Bei Geldanlagen ist auf eine ausreichende Sicherheit zu achten; sie sollen einen angemessenen Ertrag erbringen.

Eine interessante Nebenfrage wäre hier auch, ob derartige Geschäfte der Bezirksregierung zu melden und von dort “abzusegnen” sind.